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我市拟出台海域管理条例统筹协调海洋和陆地发展

来源：
2015-03-06

深圳是一座滨海城市，地理位置优越，海洋资源丰富。2013年，深圳将海洋经济确定为深圳未来四大产业之一。在深圳建设海洋强市的大背景下，《深圳市海域管理条例（草案稿）》（以下简称《条例》）日前破壳而出，在全国首创海洋使用与保护并行立法，将对我市海洋经济的发展产生积极作用。

海洋管理法制化迫在眉睫

深圳作为改革开放的前沿城市，经过30多年的快速发展，土地资源紧缺的形势愈加严峻。向海洋要资源、要空间、要发展已是大势所趋。

事实上，早在2005年，深圳市就已经着手了《条例》的研究起草工作，但由于时机尚不成熟，条例未能出台。2012年，市政府进一步深化大部制改革，将规划、土地、海洋统一管理，组建市规划国土委（市海洋局），《条例》的起草工作重新启动。

2013年，深圳市明确将海洋经济确定为深圳未来四大产业之一。并且，国家层面提出了“海洋强国”和“21世纪海上丝绸之路”战略。在这两大背景下，加快发展深圳市的海洋事业显得极为迫切。

与我国其他沿海经济发达城市相比，深圳目前海洋产业结构相对单一，海洋资源的开发利用有待进一步优化。虽然深圳在海洋交通运输业、海洋油气业、滨海旅游业等方面取得长足发展，但是海洋电子信息、海洋生物、海洋高端装备等为代表的海洋新兴产业总体规模尚小，离深圳2008年提出的“海洋强市”的目标还有一定的距离。

另外，由于深圳尚未制定出台海域管理的相关法规，海域使用规划、海域资源流转、海岸带管理等工作难以深入开展，海洋生态环境恶化现象仍未得到有效遏制，有些区域甚至还存在恶化趋势，直接影响了深圳“海洋强市”战略的落实。“如何对海洋进行规划、环境保护、开发，是立法面临的重要问题。”

首创海洋使用与保护并行立法

深圳湾等需特别保护的区域，今后不再增设排污口；向深圳海域倾倒废弃物最高可罚20万元；30%排污费用于海洋保护及整治；深圳将引入市场化机制，推行海域使用权通过“招拍挂”等方式公开出让……在刚刚出台的《条例》中，记者看到了一系列具体而新颖的管理措施，7章81条的《条例》，内容涵盖了海洋规划管理、环境保护、使用管理和监督检查等细则。

值得一提的是，《条例》不仅对海域使用进行了立法，同时也把海洋环境保护囊括在内，这在国内海洋规划管理立法上尚属首例。

“国内其他城市大都对海洋环境保护和海域使用分别立法，《条例》则是采取了统一立法的模式。”《条例》起草课题组主要负责人之一王甜甜告诉记者，海域使用的频率、强度和密集度都远不如土地，但是海洋生态环境一旦破坏便难以恢复。所以，海域使用所主导的价值观跟土地不太一样。“海域使用更加强调保护为先，开发为后。”统一立法的优点在于，有助于将海洋环境保护和开发利用顺畅衔接、统筹协调。

另外，《条例》的出台将为我市践行“海陆统筹”发展战略提供立法支撑。以往城市的范围只涉及陆域，而未涵盖海域，因此陆地和海洋的规划管理是分开的。但是，在“海陆统筹”的背景下，城市的总体规划应对海域的发展目标、形态、功能布局、基础设施等加以考虑；填海造地形成的土地也应纳入土地利用总体规划。王甜甜说：“《条例》要求在整体规划的前提下，统筹协调海洋和陆地的发展。”

最让公众关心的是，《条例》出台后，深圳的海域资源市场化配置机制将得以建立完善。海域使用权作为一种用益物权，具有流转性。海洋使用权可以通过审批以及招标、拍卖、挂牌等公开出让方式取得，同时也可以在二级市场上进行转让、继承。

据专家介绍，基于国家及广东省对海域使用审批权限的严格规定，深圳市具有审批权的海域使用情形相对有限，这也是海域使用市场化程度较低的原因之一。此次立法明确规定了深圳有审批权的海域，经公告具有两个以上意向用海人的，可以通过招标、拍卖及挂牌等市场化方式取得，并进一步规范了海域使用二级市场，将对深圳海洋经济的发展产生积极作用。

深圳海洋产业发展潜力巨大

深圳在发展海洋经济方面拥有得天独厚的优势。据了解，深圳拥有海域面积1145平方公里，海岸线257公里。同时，深圳地处珠江三角洲腹地，毗邻香港，深圳海洋产业发展有利于辐射粤东、粤西，甚至带动全国海洋经济联动发展。

在深圳建设海洋强市的背景下，《条例》来得可谓恰逢其时。据深圳在2013年发布的《深圳市海洋产业发展规划（2013-2020年）》，我市将重点发展海洋电子信息、海洋装备、海洋生物、邮轮游艇四个产业领域，积极培育海水淡化、天然气水合物（可燃冰）、深海矿产、海藻生物质能等海洋资源利用产业。到2020年，全市海洋生产总值将达到3000亿元。《条例》出台后，将进一步完善对海域资源的市场化配置、优化海洋工程建设审批机制，进而为促进深圳海洋产业发展提供法制保障。

专家认为，《条例》将加强对涉及海洋污染相关产业的规制。《条例》坚持“先保护，后利用”的原则，明确规定了海洋生态补偿、海洋生态损害赔偿以及海洋生态环境修复机制，进一步强化了用海单位对海洋环境保护的社会责任。